國家發改委：《“十四五”城鎮生活垃圾分類和處理設施發展規劃》解讀

習近平總書記高度重視生活垃圾分類工作，多次作出重要批示指示。為加快推進生活垃圾分類和處理設施建設，提升全社會生活垃圾分類和處理水平，近日，國家發展改革委、住房和城鄉建設部印發《“十四五”城鎮生活垃圾分類和處理設施發展規劃》（發改環資〔2021〕642號，以下簡稱《規劃》），為今后五年全國生活垃圾分類和處理設施建設指明了發展方向，對構建完善科學的生活垃圾分類和處理系統作出了重要部署，為促進生活垃圾設施體系和環衛行業高質量發展提出了指導和政策遵循，對推動生態文明建設實現新進步、提高社會文明程度具有重要意義。

一、準確把握發展新形勢，謀劃生活垃圾分類和處理設施發展新思路

“十三五”時期，各地和有關部門深入貫徹習近平生態文明思想，認真落實黨中央、國務院決策部署，加大規劃引導和政策支持力度，穩步推進生活垃圾設施體系建設，生活垃圾分類和處理相關工作取得積極進展。目前全國城市和縣城生活垃圾基本實現無害化處理，初步形成了新增處理能力以焚燒為主的垃圾處理發展格局，存量設施處理水平顯著提升，生活垃圾焚燒處理行業專項整治成效顯著，垃圾分類工作初見成效，為推進行業高質量發展打下堅實基礎。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》提出堅持綠色發展，協同推進經濟高質量發展和生態環境高水平保護，全面提高資源利用效率等，對我國生活垃圾分類和處理工作提出了新的更高要求，生活垃圾分類和處理設施建設進入關鍵時期。但同時也要看到，當前城鎮生活垃圾分類和處理設施仍面臨很大的困難和挑戰，突出表現為現有收運和處理設施體系難以滿足分類要求、區域發展不平衡、存量填埋設施環境風險隱患突出、管理體制機制不健全等。

面臨新發展形勢和高質量發展要求，《規劃》按照“普遍推行垃圾分類制度”的要求，以推進生活垃圾減量化、資源化、無害化為著力點，補短板強弱項，著力解決城鎮生活垃圾分類和處理設施存在的突出問題。相比“十三五”時期集中提升生活垃圾處理能力的要求，《規劃》堅持系統全局統籌、因地制宜發展、多元市場導向、多方參與共治，突出了生活垃圾分類投放、分類收集、分類轉運和分類處理設施建設的系統性全鏈條處理要求，強化了其他垃圾、廚余垃圾、可回收物、有害垃圾全品類收集、運輸、處置設施建設發展要求，強調了包括優化市場環境在內的生活垃圾分類和處理相關體制機制建設。《規劃》客觀分析和準確把握生活垃圾分類和處理發展新形勢，全面系統謀劃設施體系建設，全局統籌“十四五”關鍵時期設施發展新格局，對推動形成綠色生產生活方式和促進美麗中國建設具有重要意義。

二、貫徹落實新發展理念，提出新時期分類和處理設施發展目標體系

《規劃》以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會精神，踐行生態文明建設總體要求，堅定不移貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念，科學有序推動生活垃圾分類，深入貫徹創新驅動發展戰略，統籌協調推進區域協調發展，提出新時期生活垃圾分類和處理設施發展目標體系。《規劃》提出生活垃圾分類體系的總體要求和資源化利用率、分類收運能力、生活焚燒處理能力、焚燒處理能力占比等具體指標要求，旨在逐步建立以法治為基礎、政府推動、全民參與、城鄉統籌、因地制宜的垃圾分類制度，完善分類投放、回收、運輸、處理相銜接的全過程管理體系，不斷提高垃圾分類制度覆蓋范圍。

（一）《規劃》分階段分區域提出生活垃圾分類系統目標。《規劃》明確到2025年，直轄市、省會城市和計劃單列市等46個重點城市生活垃圾分類和處理能力進一步提升，地級城市要因地制宜基本建成生活垃圾分類和處理系統。對京津冀及周邊、長三角、粵港澳大灣區、長江經濟帶、黃河流域、生態文明試驗區具備條件的縣城，要基本建成生活垃圾分類和處理系統，同時鼓勵其他地區積極提升垃圾分類和處理設施覆蓋水平。通過科學合理設置區域目標，將有助于推進全國生活垃圾和處理設施協調平衡發展。

（二）《規劃》立足新時期發展需要，強調分類收運和垃圾焚燒處理占比要求。《規劃》突出了全國生活垃圾分類收轉運能力要求，避免“先分后混”現象，推動分類收運能力基本滿足地級及以上城市分類收集、分類轉運、分類處理需求。同時《規劃》提出到2025年底，焚燒處理能力達到80萬噸/日左右，相比“十三五”時期大幅增加，逐步形成焚燒處理能力為主的生活垃圾處理結構，對于行業發展具有重要指導和引領作用。

（三）《規劃》首次提出了生活垃圾資源化利用率的指標，并將其作為“十四五”時期的重要指標要求，不再使用“生活垃圾無害化處理率”作為目標指標，指標的設置既參考歐盟經驗，又充分考慮我國國情。《規劃》明確全國城市生活垃圾資源化利用率要達到60%左右，資源化利用的方式包括了可回收物綜合利用、焚燒及爐渣利用、填埋氣資源利用、廚余資源化利用等，促進實現源頭減量和資源的最大化利用，為“十四五”期間生活垃圾分類和處理資源化利用指明了方向。

三、突出高質量發展要求，推動形成生活垃圾分類和處理設施結構新格局

《規劃》緊扣垃圾分類處理高質量發展時代要求，深入貫徹落實減污降碳協同和綠色發展理念，在提升設施總能力的同時，推動生活垃圾分類和處理設施結構性優化，提高生活垃圾資源化利用效率，提升生活垃圾治理效果和水平。與“十二五”、“十三五”時期相比，《規劃》在推動設施高質量發展方面具有三大突出亮點。

（一）《規劃》強調全面推進生活垃圾焚燒設施建設。通過加強垃圾焚燒設施規劃布局，持續推進能力建設，開展既有焚燒設施提標改造等舉措，明確了以焚燒為主的處理設施建設格局。同時強調適度規劃建設兜底保障填埋設施，推動盡快實現原生垃圾“零填埋”，為“十四五”垃圾處理格局發展指明了方向。

（二）《規劃》明確提高生活垃圾資源化利用率。《規劃》明確強調了全國城市生活垃圾資源化利用率具體目標，弱化了無害化處理率指標要求，將未來五年發展重點由無害化處理向資源化利用轉變。同時《規劃》在重點任務中新增健全可回收物資源化利用設施相關內容，統籌規劃和全面規范生活垃圾分類后可回收物行業發展，促進我國生活垃圾可回收物回收利用企業“小、散、亂、污”的局面實現根本扭轉，提高資源利用效率。

（三）《規劃》鼓勵創新生活垃圾處置模式，推動設施協同發展。《規劃》在重點任務中單獨設立鼓勵生活垃圾協同處置模式內容，推動統籌規劃固體廢物綜合處置基地和建設區域協同生活垃圾處理設施，促進基地內各類處理設施工藝設備共用、資源能源共享、環境污染共治、責任風險共擔，降低“鄰避”效應和社會穩定風險，提高設施發展水平。

四、科學精準部署新任務，加快破解生活垃圾分類處理重點難點問題

《規劃》在統籌部署的基礎上，精準全面分析總結當前生活垃圾分類和處理設施建設和行業發展存在的突出問題，逐一提出針對性解決措施，破解生活垃圾分類處理重點難點問題。如針對焚燒飛灰處置、滲濾液和濃縮液處理、廚余沼渣處理難題，《規劃》在重點任務中單獨設立強化設施二次環境污染防治能力建設章節，通過加大設施能力建設、合理選擇處理技術路線、推動達標滲濾液納管排放等建議，著力提升二次污染防治水平。針對廚余垃圾處理難題，《規劃》提出了積極推廣廚余垃圾資源化利用技術，著力解決好堆肥工藝中沼液、沼渣等產品在農業、林業生產中應用的“梗阻”問題。針對社會普遍反映的部分領域污染物排放標準問題，《規劃》提出建議合理優化調整污染物排放標準，使排放標準與工藝裝備技術水平、區域環境容量相適應。針對生活垃圾分類及處理關鍵環節和重點問題，《規劃》通過健全標準規范、強化技術支撐、完善監管能力等相應措施，完善和提升設施體系建設和發展水平。

生活垃圾分類和處理設施是城鎮環境基礎設施的重要組成部分，是推動實施生活垃圾分類制度，實現垃圾減量化、資源化、無害化處理的基礎保障。《規劃》作為“十四五”時期生活垃圾分類和處理的引領性和指導性文件，為提升全社會生活垃圾分類和處理水平，改善城鎮生態環境、保障人民健康提供了重要支撐。面對發展新階段新形勢新機遇，我們將乘勢而上、接續奮斗，奮力譜寫生態文明建設新篇章。